党的十八届四中全会关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》1）提出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这一系列制度创新标志着新一轮深化司法体制改革中关于完善人民陪审员制度顶层设计的宏伟蓝图业已绘就，一是确立了完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利的的目标任务；二是拟定了扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度的路径选择；三是创新了逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题的体制机制。从而更有利于从根本上消除长期以来人民陪审员制度中立法意图与司法实践错位，主体定位与功能设定失衡，选任路径与员额比例失当，运行机制与审判规律背离等诸多弊端。在全面推进依法治国的伟大进程中，在信息化迅猛发展的大数据时代背景下，积极构建法律审与事实审相分离的人民陪审员工作机制，着力推动人民陪审员制度改革破题突进，建立更加符合审判运行规律的融开放性、包容性、随机性为一体的具有中国特色的人民陪审员制度正当其时。
一、法律审与事实审相分离机制更契合人民陪审员制度的基本价值追求
陪审制度作为一种司法民主制度和司法现象,是国家审判机关吸收广大民众共同行使审判权，即由职业法官与非法律职业者的陪审员共同参加法庭审判的一种活动，其所包含和反映的是广大民众对社会公平正义的基本价值追求，为世界上大多数国家所采用。而作为我国社会主义司法制度的重要组成部分和司法民主化的主要形式，人民陪审员制度有着自身独立的法律地位和价值选择。
我国是一个人口资源大国，人民司法有着广泛的社会基础和群众基础，从某种意义上，人民陪审员制度是马锡五审判方式的继承和发展，体现了人民司法依靠群众、面向群众，从群众中来，到群众中去的深刻内涵，这与人民法院司法为民公正司法的工作主题是相一致的。1954年《宪法》明确规定：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度，同年颁布的《人民法院组织法》以及司法部和最高人民法院关于实行人民陪审员制度的一系列文件规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭。”“人民陪审员是我国司法机关从人民群众中吸收的参加审判的人员，在人民法院执行职务期间，同审判员有同等权力。”标志着人民陪审员制度初步建立。但是，在立法和司法实践中，一开始即未能很好地理顺人民陪审员制度所追求的司法民主化价值与法官职业化理念之间的深层次关系，导致理论上的分歧和认识上的误区长期存在，以致影响到人民陪审员制度本身的存废，更多情况下人民陪审员制度被作为司法民主化的一种象征。究其原因，当初，人民陪审员制度作为我国社会主义革命刚刚取得胜利，新中国刚刚建立，在社会结构发生重大调整，民主政治制度开始草创，立法、司法机制试点运行之际，由于缺少司法经验的积累，带有开创意义和理想主义色彩的一种司法民主制度设计，在目标任务、职能定位、运行方式上不尽合理，后又遭遇了“人民群众进法院”，以司法民主之名，行暴力民主之实的特殊历史时期，一度被所谓的“民意审判”所取代，继而一直游离于“人民主审”和 “陪而不审”的尴尬之间，司法实践中处于几近被废弃的地步。以1995年7月1日《法官法》施行为标志，随着法律职业化专业化程度的不断加深，在法官准入门槛不断提高的同时，因人民陪审员制度安排的局限，使法律门槛在趋高与趋低之间出现摇摆，最突出的表现是让法律知识明显欠缺的人民陪审员与受过专门法律专业训练的法官在庭审程序中“一当一”共同进行案件的审理，除了不能担任审判长外，与法官具有同等权力，对案件事实认定和法律适用无一例外地发表意见，并行使法律规定的裁判权，这种法律审与事实审混同的机制，带来的弊端也是显而易见的。如果不是苛求的话，结果只有一个，就是力不从心、难以胜任，是一种无视“法官角色的政治性与立法性和人民陪审员角色的人民性、参与性之间必然存在着永恒意义上的逆向互补功能。” （1）集中表现。
2004年8月28日，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》2），同年12月16日由最高人民法院和司法部联合颁布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，以此为契机，一度此起彼伏的针对人民陪审员制度存废问题的争论归于平息，人民陪审员制度迎来新的发展机遇。最高人民法院周强院长指出：“《决定》的颁布是我国社会主义法治建设的一件大事，《决定》的实施标志着中国特色人民陪审员制度进入到一个新的发展阶段。” （2）十多年来，法学理论界和司法实务界，包括各级国家权力机关和人民法院在加强人民陪审员的选任、培训、使用、约束、激励、监督机制等方面进行了一系列有益尝试和创新，为完善人民陪审员制度提供了强大的理论支持和实践积累，但该制度在各地推行的情况不平衡，在实践中的运行并不尽如人意，所产生的法律效果、社会效果和政治效果与设立该制度的初衷存在着一定差距。2015年4月20日最高人民法院在提请全国人大常委会审议的《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定(草案)》提出：探索人民陪审员参审案件职权改革。逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题,充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势,提高人民法院裁判的社会认可度。人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见,不再对法律适用问题发表意见。这既是对《决定》1提出的“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”的积极回应，也是对目前我国人民陪审员制度中既负责事实证据审，也参与案件法律适用审的参审模式的重大变革。但法律审与事实审分离机制不是简单地照搬照抄美国等西方国家陪审团的审理模式，而是为了更有效地发挥人民陪审员作为来自于最基层的社会生活的亲历者和见证人的优势，借助其所具有的社会、生活阅历及专业、技术特长，从不同的角度切入案情，用广阔的社会视角入情入理解析案情，为法官公正裁判提供有益借鉴。在人民陪审员参与庭审的过程中，其关注的重点始终是案件所蕴含的情与理的统一，即是否符合传统美德和社会公序良俗的范畴，至于此情彼理是否合乎法律规范的要求 ，则预留给法官来裁决，从而达到“协助法官审理”的目的。如果让其以准法官的身份既参与案件的事实审，又参与案件的法律审，不仅不能使其社会生活的亲历者和见证人的优势得不到很好地发挥，而且会使其法学修养的欠缺、法律认知能力的不足、法律责任难以担当的短板暴露无遗，必然会招致一系列价值观念和技术操作层面的恶性挑战。同时为了尽可能防止“人民群众进法院”所招致的种种弊端（3），最大限度地实现法官职业化与司法民主化之间的契合，建立既具有开放性、包容性、随机性，又符合我国国情和审判规律的人民陪审员制度，依法推进司法民主化进程，具有重大的现实意义和深远的历史意义。作为人民群众介入司法领域的一种制度安排，人民陪审员制度虽然以司法民主化的形式体现出来，但就本质而言，人民陪审员不是一种职业，其原始价值在于将民众所具有的是非观念和善恶标准等道德规范融入审判程序，从而达到与法官在知识和经验上的优势互补，使裁判结果更为精准地融合情理于法之中并加以综合考量，从而最大限度地克服法官固有的思维惯性和法律偏见，借以释放社会对司法的情绪，使司法活动更合乎社会的主流意识取向，更有利于增强法院审理程序和判决的公信度，进而树立民主的尊严和法律的权威。由于“陪”有“从旁协助”的意思（4），“陪审”理应是“协助法官审理”，而不是充当法官“主审”。人民陪审员的审理方式与法官的审理方式应当有所区别且必须加以区别，除了不能独任审理案件外，在组成合议庭审理案件时，也不应当与法官有完全同等的权力。
二、法律审与事实审相分离机制更有利于保障公民陪审权利的法律职能定位
从权利属性上讲，陪审权首先具有政治权利的属性，既是一种天然的宪法权利，享有政治权利并达到一定法定年龄的公民，都应享有陪审权。其次陪审权才具有司法权的属性。同时，参与陪审也是公民的一种法定义务，取得陪审资格的公民，如果无故拒绝参与陪审，理应受到法律的制裁。《决定》1提出“保障公民陪审权利”而不是“保障人民陪审员的陪审权利”是很有意义的。应当说，人民陪审员以公民身份参与陪审案件，是直接参与国家政治生活和审判活动的一种社会行为，既是行使权利，又是履行法定义务。而当公民以人民陪审员身份亲自参与案件审理，即使是仅就案件事实发表自己意见，只要能够感受到庭审的庄严和裁判的公正，一生哪怕只有一次，也是一种难得的体验，更是经历了一次法律活动的洗礼，不仅光荣，也很神圣，也是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的应有之义。长期以来，我国公民的法制观念淡薄，普法教育任务艰巨，原因故然是多方面的，但与公民陪审权利保障不力，尤其是立法对人民陪审员选任设置了过多的门槛，造成了立法意图与司法实践的错位，主体定位与功能设定的失衡，选任路径与员额比例的失当，运行机制与审判规律背离等诸多弊端也有一定关系。这一本来应当面向绝大多数公民，赋予公民政治权利和民主权利的制度，却将绝大多数公民排除在外，难免使广大民众有一种被代表的深深无奈。
法律审和事实审分离机制的根本意义在于：在法官仍然同时从事法律审和事实审的条件下，人民陪审员将退出法律审，只从事事实审，从而达到净化人民陪审员的陪审权利，切实保障公民陪审权的目的。一方面，在法律审和事实审混同的机制下，人民陪审员参审的案件是人民法院适用普通程序审理的案件，是相对重大、疑难的案件，合议庭的组成一般以三人庭为主，在一名法官、两名陪审员或两名法官，一名陪审员组成的合议庭结构中，陪审员的参审，使合议庭的力量不仅没有加强，反而被弱化了。另一方面，司法实践中寄希望于通过培训来弥补人民陪审员法律知识的不足，不惜投入大量人力、物力和财力来培训人民陪审员，用类似于培训法官的方式来提升人民陪审员陪审的能力，实际上等于在进行法官职业化建设的同时，同步进行着人民陪审员准法官化的建设，试图做人民陪审员“专业化”的努力，妄顾人民陪审员制度设计永远无法回避也不应回避其与职业法官之间存在的认知差距这一基本事实，因为案件的事实认定很多时候只需要依据生活常识、社会常识和专业技术人知识就能作出正确判断，人民陪审员大多来自与案件相关的各个行业，对案件的相关背景比较熟悉，对案件的审判工作有很好的补充功能。而对法律适用问题作出判断，则需要具备专门的法律知识和法律职业经验的法官来负责，赋予人民陪审员与法官同样的审判权则比较牵强。让人民陪审员承担起“准法官”的职责，对参与审理的案件既进行事实审，又进行法律审，承担了无法承担之重，无疑忽视了事实审和法律审判断标准的差异性，模糊了以社会常识为主要判断标准的事实审和以法律认知为主要判断标准的法律审之间的界限。表面上、短期内看似保证了人民陪审员的陪审权利，实际上、长远地看则是弱化了公民的陪审权利，尤其是随着办案责任制的推行，法官基于保证案件质量的考虑，对人民陪审员参审案件持更加排斥态度也就在所难免了。中国政法大学法学院副院长焦洪昌认为：“从目前的司法实践来看，人民陪审员非专业法律人士，未必能对法律条文形成准确的理解，所以在案件审判中有时不能提出具有建设性的建议。基于此，《决定》提出人民陪审员不再审理法律适用问题是根据司法实践中出现的问题作出的针对性举措”（5）。
如果不能很好地解决人民陪审员的选任问题和选任方式，也就无法很好地保障公民陪审员权利的顺利实现。长期以来，人民陪审员选任难度加大、参审积极性不高，原因是多方面的，但主要原因在于：一方面，在社会主义市场经济条件下，随着人员流动性加快和户籍制度的日渐松驰，给人民陪审员选任增加了难度，为了保证人民陪审员出庭率，便于陪审程序的及时顺利运行，切实提高陪审案件的质量，基层单位和人民法院在推荐和初选人民陪审员时更多地倾向于有一定身份牵制，无法自由流动的公民来担任，从而使人民陪审员在一定程度上已异化为“干部陪审员”、教师陪审员、医生陪审员、居民委员会主任陪审员、村支书陪审员、村民委员会主任陪审员等几类人，长此以往，人民陪审员的选任步人大代表、政协委员的后尘，愈来愈趋于向资格化和待遇化方向发展，成为普通公务员和乡村社区干部的一种法律“兼职”，真正意义上的普通公民陪审员占比很小，难以被推荐和被任命。如何使人民陪审员的选任范围更广，突出其“人民性”，已成为摆在各级人民法院人民陪审员选任工作中的重要课题。而出现人民陪审员中“干部”身份较多的情况，固然跟各界群众对法院工作不熟悉、法律知识欠缺有一定关系，但如果以对法律法规和相关政策熟悉度高为标准作为选任人民陪审员的条件，或以对法律法规和相关政策的熟悉程度为标准作为人民陪审员的选择任目标，必将事与愿违，背离人民陪审员制度的本质属性。最高人民法院《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》（以下简称《意见》）规定：“人民陪审员选任名额不低于本院现任法官人数1/2的比例。”这一规定是对人民陪审员数量的要求，事实上与该《意见》规定的人民陪审员 “应注意兼顾社会各阶层人员的结构比例，以体现其来源的广泛性、代表性和平等性。”的要求存在很大出入。这一数量上的限制性规定和我国基层政权行政层级的数量分布也极不相称，以我国基层人民法院100人的編制（不少法院未必能达到这个数）计算，法官的人数占1/2的比例（不少法院亦未必能达到这个数），则为50名上下，人民陪审员占现任法官人数1/2的比例即为25人上下，如果对这一数量进行细化和摊派，以一个县、市十个乡、镇计算，则一个乡、镇（不少县、市在十个乡、镇以上）只有1—2名人民陪审员，与该乡、镇党委书记和乡、镇长（正职）的名额差不多，由1—2名人民陪审员体现其来源的广泛性、代表性和平等性，谈何容易。何况，这一本来就捉襟见肘的名额，还会由于一般群众自荐的热情不高，民主推荐的机制欠缺，人民法院对参审能力的期待等因素限制而大打折扣。与此同时，《决定》2要求“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上的文化程度”的条件限制，更进一步阻塞了广大人民群众成为人民陪审员的可能性。“辽宁省沈阳市和平区人民法院选任的30名人民陪审员中，14人具有本科学历，7人具有学士、硕士学位，9人具有大专学历”（8）。在没有明确限定党政机关公务员和事业单位、基层组织工作人员也不得担任人民陪审员，从而在人民陪审员选任过程中，不少党政机关公务员和事业单位工作人员甚至负责人被推荐和任命为人民陪审员，出现了相当一部分的“干部陪审员”。削弱了人民陪审员的群众基础。司法实践中，可供基层人民法庭选择人民陪审员参审的余地相当有限，随机性更小，遇到预约陪审的人民陪审员有急事不能出庭或存在亲属、邻里关系等回避事由，参审就很难保证。加之由于人民陪审员制度中没有参审的相关硬性规定，全凭人民陪审员的自觉和热情来参审，有的人民陪审员参审积极性较高，还能解决出庭率不高的问题，有的参审积极性不高，在多次邀请不到的情况下，参审率就必然很低。近年来，随着中国社会转型步伐加快，各种利益冲突引发的矛盾纠纷突显，人民法院“案多人少”的问题比较突出，相当数量的基层人民法庭不具备组成合议庭适用普通程序审理案件的条件，在编制、待遇难以在短期内有效解决，扩大简易程序审理案件压力增大情况下，一些法院不得不借助于加强人民陪审员制度建设之机，用扩大人民陪审员参审率来变相增加准法官编制，或者把人民陪审员作为“编外法官”看待，并以此来提高案件审结率，借以缓和与当事人之间的对立情绪。这分明是对人民陪审员制度功能的一种异化。
目前，人民陪审员制度所面临的诸多问题也正是由于没有很好地解决人民陪审员选任的程序和数量而引起的。为此，在限定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员”的同时，应明确规定党政机关公务员、事业单位、基层组织负责人也不得担任人民陪审员外，年龄达到28周岁的中国公民，文化程度达到高中以上，只要没有被剥夺政治权利的享有选举权和被选举权、未受过刑事处罚、身体健康，本人志愿并有时间参与审判活动，即符合担任人民陪审员的条件，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关，严格按照“品行良好、公道正派”的标准进行审查，由基层人民法院院长提出人选，提请本院审判委员会讨论通过，进入人民陪审员数据库，并予以公告，不再提请同级人民代表大会常务委员会任命，真正从选任程序上增强开放性、包容性和随机性，实现选任范围面向各类企、事业单位的普通工作人员、城市居民和农村村民的目标，选任一批敢于说话、敢于主持公道、敢于担当、为民信赖的人民陪审员，从而尽可能地增加人民陪审员的群众性含量，真正保证公民的陪审权利。
三、法律审与事实审相分离机制更便于实现扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度的合理路径选择
由于人民陪审员与人民法院的关系在立法上没有明确规定，在司法实践中如何实现人民陪审员与人民法院工作的有效衔接和正常运行，还存在相当大的制度障碍。这种仅靠“邀请”或当事人申请出席法庭的陪审机制，本身就使得人民陪审员的主体地位十分有限，参审的主动性和责任心不强，处于一种消极应付的状态。以致“陪而不审”“审而不议”现象普遍存在，既为社会各界所诟病，也在很大程度上制约了陪审职能的有效发挥。最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，针对实践中适用人民陪审员制度随意性较大等问题，对陪审案件范围、人民陪审员确定方式等，做了规范和完善，明确了“依职权适用”和“依申请适用”两种类型，细化了依职权适用的范围，在一定程度上向可操作性层面迈出了重大一步，最大限度减少乃至杜绝了“少数法院出于方便安排陪审等方面的考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些陪审员变相成为‘编外法官’，而其他大多数陪审员却很少参加审判活动，失去了这一制度应有的、广泛的群众性。” （6），从制度层面上消除了一方面把人民陪审员与法官等同起来，过度扩大和依赖人民陪审员的作用，另一方面却存在部分法官漠视人民陪审员作用，排斥人民陪审员参与案件审判的不良情绪和少数人民陪审员不能履职或很少履职，参与陪审过少的现象。而要扩大人民陪审员的参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度，就必须首先从扩大人民陪审员的选任数量开始，以往由于对人民陪审员选任的程序和数量规定过于严格，造成了人民陪审员的基数小、数量少，既不能满足参审的需求，也无法实现随机抽选的需要。也正是由于人民陪审员数量不足，严重制约了人民陪审员制度的科学发展。只有在数量上有大的突破，建立庞大的“人民陪审员数据库”，充分利用现代高科技和网络自动生成系统，才能为人民法院随机抽选提供便利。
在法律审和事实审分离的机制下，启动人民陪审员参审职能仅限于人民法院“邀请”或当事人申请，是远远不够的，也是不符合制度性规范要求的，随机抽选方式将会成为人民陪审员参审的主要方式，而建立庞大的人民陪审员数据库是满足随机抽选方式的前提。与法律审和事实审混同机制下只需1-2名人民陪审员加入合议庭的审理模式不同，法律审和事实审分离后，人民陪审员必然是组团陪审，由3名以上人民陪审员参审必将成为新常态。为此，着力打造开展事实审的人民陪审员团队至关重要，由此推动人民陪审员选任方式的重大变革势在必行。早在2010年12月4日，河南省浚县人民法院就已经建立了人民陪审团成员库。至2014年底，全国法院“提前完成人民陪审员‘倍增计划 ’，全国法院人民陪审员总数已达20.95万人，比实施‘倍增计划 ’前增加约12.5万人，增幅为146.5%，普通群众比例达到70.2%。”（9）目前，江苏省南京市已经迈出了改革的一大步，“560万市民中随机抽选出2000名候选人”，“将会同有关部门对候选人进行资格审查，并按照规定的比例从通过审查、符合人民陪审员任职条件的候选人中，第二次抽选600人确定为人民陪审员正式人选”。（10）2015年以来，河南、陕西两省法院就出现了人民陪审团路径的探索（7）。“2014年实现‘双倍增’后，河南法院人民陪审员人数增加到31548名，达到基层法院法官人数的3.35倍.为进一步扩大人民陪审员的代表性,河南高院提出试点法院人民陪审员‘扩容’意见,要求各试点法院按照法官员额数的10倍建立人民陪审员库” （8）这一试点力度在人民陪审员制度史上是前所未有的。只不过随着人民陪审员参审人数的大幅增加，陪审经费保障机制应同时跟进，绝对不应因为经费不足成为制约人民陪审员制度科学发展的一个瓶颈。
毋庸讳言，在很大程度上，人民陪审员的数量代表着人民群众参与司法民主化进程的规模，数量决定质量，决定着人民陪审员制度的本质、运行和作用发挥的大小。法律审和事实审分离的机制必然要求重构人民陪审员制度参审的新模式，人民陪审员选任缺乏“人民性”、“群众性”基础，参审范围受到局限的格局必将被打破，从而要求对人民陪审员制度的选任方式和参审方式进行一次深层次全方位的变革。《决定》2第三条规定：“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一”，但对不多于多少的上限未有明确规定，无疑为人民陪审员参审数量预留了比较大的发展空间，进而为人民陪审员选任规模预留了比较大的发展空间。据此，法律审和事实审分离之后，由一、二名人民陪审员承担对案件事实证据予以认定或与审判员共同进行案件事实的认定，远远不能满足于人民陪审员作用的有效发挥。为此，一是改革现行人民陪审员参审模式。尝试由多名人民陪审员组成人民陪审员小组或人民陪审团，共同进行事实审。在这一种模式下，对需要由人民陪审员“陪审”的案件，合议庭在征询案件公诉机关或者双方当事人意见后，从“人民陪审员数据库”中随机选取20—30人，由主审法官或法官助理主持召集首次人民陪审员会议，在审查是否应当回避、征求能否参加陪审等情况后，最终确定9—15人（单数）组成人民陪审团，推举首席陪审员与合议庭就案件审理活动和有关事项进行沟通，并通报案情，而后由首席陪审员组织全体团队出席法庭；二是改革现行人民陪审员庭审方式。在法庭布局上，改变现行审判员与人民陪审员并排、审判长居中而座的模式，在审判席设立人民陪审员专席，前排为合议庭成员席，后排为人民陪审员席。全体人民陪审员必须参加整个庭审过程，由首席陪审员向审判长报告并经允许后，人民陪审员方可向控辩双方或双方当事人提问。三是建立人民陪审员评议案件事实制度。休庭后，由首席陪审员主持，全体人民陪审员及时召开案件评议会，对案件的事实认定进行分析和讨论，形成书面意见或建议，经全体陪审员署名后，由首席陪审员提交合议庭。四是取消判决书上人民陪审员署名制度。人民陪审员只在事实审的书面意见上署名，合议庭进行合议时，对人民陪审员的事实审意见应当慎重考虑并作为裁判的重要参考依据。当合议庭意见与人民陪审员意见发生重大分歧时，由审判长提请审判委员会讨论，决定是否采纳人民陪审员的意见并在判决书事实认定部分进行专门陈述。但判决书上人民陪审员不再署名。这一法律审与事实审审分离的“陪审”新模式，主要功能在于人民陪审员通过集体讨论认定案件事实，事实审书面意见为集体智慧的结晶，更接近于人民陪审员的职能定位，更有利于保障公民的陪审权利，也更能代表民意，无疑能够有效提高人民陪审员制度的公信度。